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                            加快轉變農業發展方式

                            發布時間:2015-08-14 點擊次數:1972

                              在農業的轉型發展中,推進農業的產業化經營、促進“接二連三”是一個重要方向,這不僅是當今世界現代農業發展的趨勢與方向,也是我國農業產業提升市場競爭力、促進農民持續增收的重要源泉。為此,國務院辦公廳發布的《關于加快轉變農業發展方式的意見》對大力開展農業產業化經營進行了全面部署,提出要把發展多種形式農業適度規模經營與延伸農業產業鏈有機結合起來,推進一二三產業融合發展,促進產業鏈增值收益更多留在產地、留給農民。從我國的農業發展現狀看,要實現這樣的目標并不容易,關鍵是要選擇正確的轉型途徑和扶持政策,使廣大農民在農業轉型中獲得應有的收益,為此,應把握好三個重點。
                              一、推進農業的適度規模經營和多類型規模經營
                              農業的規模經營是提高農業勞動生產率和農民收入的重要途徑。但由于我國人多地少、農業類型多樣,農業的規模經營必須注重適度性和多樣性。農業適度規模經營的本質是農業經營者的比較利益,這種比較利益就是從事一定經營規模農業主體的機會成本。比較利益具有動態性,因此,隨著農業和非農產業經營者收入水平的不斷提高,農業的適度經營規模會有不斷擴大的趨勢。以土地規模經營為例,在上世紀80年代,我國農民的種糧適度規模曾一度被認為是10畝左右,而現在農民糧食生產的適度規模則已大大超過這一水平。農業適度規模經營的重要性在于過小的經營規模不利于農民增收,不利于農民生產積極性的激發,但過大的經營規模也有可能導致農業經營的粗放、資源利用效率的降低和農業經營者之間的收入失衡。
                              農業的規模經營還應該注重它的類型多樣性,不能僅以土地經營規模為唯一標準。多種類型農業規模經營的必要性在于農產品的多類型和農業的多形態特性。就農產品的多類型特性而言,主要可以分為三大類型,一是偏向于土地密集型的產品,主要以糧食等大宗農產品為主;二是偏向于資本密集型的產品,主要以加工農產品和設施農產品為主;三是偏向于勞動密集型的產品,主要以蔬菜、水果、茶葉和養殖類產品為主。在這三種類型農產品中,土地密集型農產品的規模經營主要取決于土地與資本的匹配關系;資本密集型農產品的規模經營主要取決于投入的不變成本和變動成本的匹配關系,而勞動密集型農產品的規模經營主要取決于勞動和資本的匹配關系。
                              除了糧食等大宗農產品外,土地規模并非是農業規模經營的決定因素。農業產品的多類型和多形態的特性決定了農業的規模經營可以有多種類型。
                              實踐中,可以通過農業專業化服務體系的建立,形成生產小規模、服務規模化的農業規模經營;可以通過農作制度的創新,形成糧經結合、種養結合等復合型、立體化的農業規模經營;也可以通過農業的縱向融合和產業化經營,形成縱向一體化的農業規模經營。因此,意見明確提出要“總結推廣多種形式農業適度規模經營的典型案例,充分發揮其示范帶動作用”,正是希望能充分調動和發揮各類新型農業經營主體的創新積極性,不輕易否定各地因地制宜的微觀創新。為此,意見也明確了“各地要采取財政獎補等措施,扶持多種形式的農業適度規模經營發展”。簡言之,推進農業規模經營,既要從比較利益原則出發,把握規模經營的適度性,又要從農產品和農業的多樣化特性出發,注重農業規模經營的多樣性,實現農業規模經營的適度性和多樣性的統一。
                              二、建立農民合作組織為核心的多元化農業服務體系
                              建立在專業化分工基礎上的農業服務體系,既是農業規模經營的重要基礎和類型之一,又是農業轉型發展和現代農業的重要標志。由于農業具有自然再生產和經濟再生產的雙重屬性,具有經濟、生態和社會的三重功能,農業的服務體系必然具有多元化的特點。主要體現在兩個層面,一是服務主體與制度導向的多元化,主要包括政府主導型、市場主導型、合作主導型、行業主導型、社會主導型以及不同類型的結合等。二是服務形式的多元化,主要體現為服務的外包化,如公共服務的外包化和私人服務的外包化;服務的內部化,如合作社等組織為其成員提供的服務;服務外包化與內部化的結合,如社會組織和行業組織為農民或農業企業提供的服務等類型。
                              我國多元化的農業服務體系正在逐步形成之中,著重表現為:政府主導的農業服務已從過去統包統攬的單一化服務方式,逐步轉變為政府直接提供服務、政府購買服務、政府退出由市場提供服務等多種方式的服務;市場(也即通過市場機制運行)主導的農業服務在服務產品和服務領域方面在不斷擴大;社會組織(如高校、科研機構和公益組織等)主導的農業服務在服務的廣度和深度上有了較大的進展;尤為突出的是,隨著我國農民合作化與組織化程度的不斷提高,農民合作社主導和農業行業組織主導的農業服務正在顯示著良好的發展勢頭。從各國農業服務體系的發展格局及其與農民的利益關系看,以農民合作組織服務內部化為核心的農業服務體系,應該成為現階段我國多元化農業服務體系的建構重點。為此,意見提出“采取財政扶持、信貸支持等措施,加快培育農業經營性服務組織,開展政府購買農業公益性服務試點,積極推廣合作式、托管式、訂單式等服務形式”,對此作了有效部署。
                              而建立以農民合作組織為核心的多元化農業服務體系,當前需要把握三個關系。一是把握新型農業經營主體培育與新型農業服務體系建構的互促共進關系。農民合作組織既是農業服務的需求方,又是農業服務的供給方,因此,現階段要把農民合作組織的規范發展和質量提升作為重點,以建立農業服務需求與供給的均衡關系。二是把握農業服務外包化與內部化的關系。也就是要處理好市場化服務和非市場化服務的關系。為此,首先要通過政府機構的改革和職能的轉換,加快農業行業組織的發展,增強行業的內部化服務功能;其次,要通過相關體制改革和制度創新,促進農民合作社的規范發展、聯合發展,探索建立集生產合作、供銷合作、信用合作于一體和多層次的農民合作社的聯合社,增強農民合作組織的服務功能,拓展農業服務的深度與廣度。三是把握政府農業公共性服務的公平與效率的關系。提供農業公共性服務是政府的職能,是政府扶持農業的政策體現,因此,無論政府的農業公共服務是以直接的方式提供,還是以購買的方式提供,都應體現對服務對象的公平性和普惠性,而不應具有歧視性,但與此同時,也應注重農業公共服務的效率,加強公共服務的效率評估。為此,一方面要清晰界定農業公共服務品的概念和受益對象,另一方面要建立和完善農業公共服務的運行體系和評價體系,要高度重視廣大農民群眾對農業公共服務質量的反應,讓農民介入各類農業公共服務的績效考核,不斷提高政府農業公共服務的時效性、針對性、精準性和穩定性。
                              三、構建農業縱向融合的經營機制與利益機制
                              農業的縱向融合程度反映農業產業化經營的水平,是農民能否分享整個農業產業鏈的價值和收益的關鍵。推進農業的縱向融合,重點是要構建兩個機制,一是構建與農業縱向融合相適應的經營機制,二是構建農業縱向融合中相關主體的利益機制。
                              農業縱向融合的過程實質是農業“接二連三”的過程,或者說是農業縱向一體化的過程。完全的縱向一體化意味著整個農業產業鏈將內化于一個經營主體,這對于小農而言,幾乎是難以實現的,即使是對企業而言,也是極其困難的。因為理想的農業一產、二產和三產的經營機制或治理結構是不盡相同的,一產的農業適合于家庭經營和合作經營,而二三產的農業更適合于公司經營和企業經營。因此,完全的縱向一體化意味著一個組織將面臨著非常復雜的治理結構和高昂的治理成本。比較理想的農業縱向融合方式,應該是將相關經營機制及其經營主體有機鏈接,具體而言,有效的農業縱向融合就是要將農業的家庭經營、合作經營、公司經營以及行業協調這些機制有機結合,進而充分發揮這些機制在農業縱向融合的不同環節中的各自優勢和集成效率,這種融合方式的重要意義,在于能確保農業縱向一體化過程的組織制度和經營機制的效率,而這又是農民能否在農業縱向融合過程中獲益的前提條件。
                              找到農業縱向融合或一體化的路徑與方法,并不意味農民就能在農業縱向融合過程中獲益,還需在此基礎上建立相關經營主體,尤其是農民在農業縱向融合中的獲利機制。農業的適度規模經營、農民的組織化以及家庭經營與合作經營的有機結合,是農民參與農業縱向融合,并且在農業縱向融合中獲益的必要前提,但還必須有其它制度的安排和創新。
                              一是在農業合作制基礎上引入股份制。比如,農民可以出資入股,建立股份合作社,以股份合作制的形式進入農業的二三產業,直接獲得經營農業下游的收益。或者,農民也可以將承包經營的土地以出租或入股的形式,與投資農業的工商企業共同組建股份合作企業或農業公司,從中獲得相應的要素收益。意見中提出的“鼓勵農民通過合作與聯合的方式發展規模種養業、農產品加工業和農村服務業,開展農民以土地經營權入股農民合作社、農業產業化龍頭企業試點”,正是對此精神的具體體現。不過要想落實這一意見內容,還有不少法律與操作層面的問題需要破解。比如土地入股折價是否應該計入合作社或企業的出資總額,入股土地是否僅限定為農戶承包地,合作社或企業破產時土地入股農戶如何承擔責任等都需要后續通過開展試點示范等解決。《農民專業合作社法》《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》《繼承法》等相關法律也需要著手修訂完善。
                              二是鼓勵工商企業(資本)在農業縱向融合中進入適宜的領域,與農民建立利益共同體和共贏機制。所謂農業中工商企業(資本)適宜的領域,應該是農戶家庭或農業合作組織不具優勢的領域,如農產品深加工、現代儲運與物流,品牌打造與統一營銷這些領域。近些年來,我國有不少工商企業投資農業和經營農業,推動了農業的規模化、標準化、品牌化和市場化,但不少企業不熟悉農業上游的經營特點,把握不好農業的家庭經營、合作經營與公司(企業)經營的關系,往往簡單地沿用公司(企業)雇工經營的方法來替代農業上游的家庭經營或合作經營,導致農業用工成本和勞動控制成本很高,經營效率低下。可供選擇的思路是將企業經營和家庭經營、合作經營有機結合,與農民建立利益共同體和共贏制。意見中提出的“充實和完善龍頭企業聯農帶農的財政激勵機制,鼓勵龍頭企業為農戶提供技術培訓、貸款擔保、農業保險資助等服務,大力發展一村一品、村企互動的產銷對接模式”正是對此問題的回答。在現階段財政資金要著力發揮好“四兩撥千斤”的撬動作用,通過貸款貼息、信貸擔保等方式放大財政獎補資金的杠桿作用。深挖“一村一品”的內涵,因地制宜打造有競爭力的拳頭品牌產品,在此過程中政府部門要加強整體產業規劃,避免低水平重復競爭。要通過優化勞動力、土地、技術、資金等要素配置,引導企業(合作社)、村組織、農民之間建立起更為緊密的利益共同體,尤其要考慮創新工作機制,充分調動村級組織的自覺性,為村企互動打造良好平臺,也為村集體經濟注入發展活力。此外,要通過試點示范等方式,引導農業龍頭企業與基地農戶之間的對接從簡單的產品收購逐步向育種、種養、加工、營銷、物流配送等農業全產業鏈環節延伸,實現縱向一體化和橫向規模化的有機結合。各地要充分利用好開展“互聯網+”現代農業行動、大力實施信息進村入戶工程的有利時機,借力各類涉農電商企業開拓現有產銷銜接渠道,提升農業產業化經營的廣度和深度,提高產品附加值,并使產業鏈增值收益更多留在產地、留給農民。
                              三是在農業轉型發展和縱向融合中深化改革和提高政策效率。首先要通過深化改革,破解現行農村土地制度、農業金融制度和農民組織制度對農業轉型發展和縱向融合的制約,比如意見中提出的“在全國范圍內引導建立健全由財政支持的農業信貸擔保體系,為糧食生產規模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償”就是一個很不錯的政策創新。還需要明確,要通過改革創新使農民在農業轉型發展和縱向融合中對土地、資本、勞動這些基本生產要素具有充分的配置權、獲取權和交易權。其次,在政府對農業扶持力度加強的同時,不斷提高農業政策的效率。比如在研究推進改革農業補貼制度,使補貼資金向種糧農民以及家庭農場等新型農業經營主體傾斜的過程中,尤其要準確把握家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體的科學內涵、合理邊界和相互關系,加強對工商資本租賃農地監管和風險防范,提高財政扶持資金的精準度和使用效率,防止組織異化、經營制度扭曲和農民利益受損。此外,要從不同區域的資源稟賦特點和區域農業發展的實際出發,按照農業規模經營的適度性原則和多類型路徑,扶持和推進農業規模經營的有效發展,避免因農業規模經營不適度和形式單一化而導致資源利用與經營效率降低,切實維護農民利益。

                             


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