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                            中國糧食政策調整方向

                            發布時間:2015-12-07 點擊次數:1832

                              從統計數字來看,中國糧食生產自2004年以來呈逐年上升態勢。根據中國的統計口徑,中國糧食(包括大豆和薯類在內)總產量從2003年的4.3億噸增長到2014年的6.07億噸,增長了42%。2015年糧食產量有望繼續增加。單純從統計數字來看,中國糧食產量持續增加,農民收入也在增加。
                              當前中國糧食供求狀況
                              但是,值得關注的是,在國內產量不斷增長的同時,糧食進口數量也在逐年增加。2014年,中國進口糧食(包括大豆)總量達1.04億噸。截至2015年10月,今年糧食進口量已達1.03億,基本與去年全年的進口總量相當。雖然2015年進口的糧食總量比2014年同期明顯增加,但是進口的總金額比2014年下降,這表明國際糧食價格仍呈下跌趨勢。當前,中國國內糧食產量增加,但糧食進口量卻在增長,致使社會庫存量增長。之所以出現這種情況,一是因為國內糧食的生產結構存在矛盾,如大豆對國際市場的依賴度已超過了80%;二是因為中國的農業尤其是糧食等大宗農產品缺乏國際競爭力。由于自然稟賦的原因,中國耕地面積有限,農戶數量巨大。目前,中國擁有約1.3億公頃的耕地,而承包土地的農戶達到2.3億,平均每個農戶的耕種面積不足0.5公頃。這種分散化的農業生產方式,使中國農業在提高國際競爭力方面遇到很大困難。近些年中國的糧食產量雖然在增長,但是生產成本也不斷提高,推動了國內糧價逐步上漲,甚至超過國際市場的價格,導致更多來自國際市場的糧食進入了中國。
                              從今年1-9月份的價格來看,中國國內批發市場的小麥、玉米、大米平均價格分別比進口到岸完稅后的成本價高36.6%、50.6%、41.6%。國內糧食價格高于國際糧食價格,除了國內生產成本高之外,其他原因也不可忽視。一是自2011、2012年以來國際糧價大幅度下跌。二是人民幣匯率堅挺,對美元的匯率不斷上升,這意味著以美元計價的糧食進入中國市場后的價格會不斷下降。三是最近兩三年國際能源市場價格暴跌,并引起國際海運價格暴跌。從美國墨西哥灣新奧爾良運到中國廣東黃埔港的糧食散運價格,2008年是135—138美元/噸,現在已經降到只有35美元/噸,意味著每噸糧食運到中國的價格要下降600多元人民幣。
                              中國糧食政策的調整思路
                              在國際糧食價格大幅低于國內糧食價格、糧食進口逐年增加的復雜情況下,政府該如何進行糧食政策的適度調整,需要對國內外的糧食供求關系進行綜合分析。個人認為,當前國際市場糧食、能源價格處于低水平的狀態并不會是一種常態。因為當前的國際低糧價,已經使一些出口大國的農場主感受到了很大壓力,有的甚至已經面臨虧損邊緣。幾個石油出口大國財政也難以為繼,開始使用以前儲備下來的資金。所以,國際能源價格和國際糧價并非從此就是這樣的常態了。當然,具體恢復程度還要結合全球經濟的復蘇情況作進一步分析。但是,這些年來由中國政府制定的糧食價格明顯高于國際市場,是一個基本事實;現在中國的糧食以自己的產量加上進口和庫存已明顯供過于求,這也是一個基本事實。
                              針對上述兩個基本事實,中國政府從2014年開始對主要農產品價格形成機制、補貼政策、收儲方面的政策進行了適度調整。例如,去年在新疆和東北三省、內蒙古東部地區開始實行棉花和大豆的目標價格改革。今年9月18日,有關部門公布了中國東北地區的玉米臨時收儲價格,為2000元/噸,與去年相比有明顯下降。去年在東北地區實行的玉米臨時收儲價平均在1.12元/斤,遼寧是1.13元/斤,吉林是1.12元/斤,黑龍江是1.1元/斤,今年都是1元/斤。2014年,政府在東北三省和內蒙古收購的玉米大約是8300萬噸,與去年的價格相比今年每噸要降價240元,相當于東北地區今年農民種植玉米的收入要減少人民幣200億元。農民對此當然有意見,但也了解目前2000元/噸的臨儲價格仍然明顯高于國際市場,所以各方面目前都很關注下一步糧食政策的調整。
                              從各方面形成的基本共識來看,政府連續12年實行最低收購價格、臨時收儲價格的政策,已經基本實現了刺激糧食增產、帶動農民增收的目標。中國糧食政策到了需要調整的時候了,但要使中國數量龐大的農民的利益受到太大傷害,這確實是一個比較困難的選擇。
                              目前,糧食政策調整的基本思路是:發揮市場供求在價格形成中的基礎作用,政府在市場之外給予農民必要的補貼。在糧食產量增長、進口增長、龐大庫存增長的情況下,如果按照高價格進庫、低價格出庫,必然會帶來巨額的財務虧損。因此,糧食政策調整要綜合各方面因素統籌考慮。同時,還要看到中國進口糧食的最重要部分是大豆,占比超過70%,無論如何改革,中國需要進口7000萬噸以上大豆的格局在相當長時間內無法改變。因為,按照中國的畝產水平,種植7000多萬噸大豆,至少需要5億多畝(即3400萬公頃)的播種面積,中國不可能有這么多的耕地來種大豆。因此,中國需要繼續進口大豆。除此之外,三大谷物、大麥、高粱、DDGS(酒糟蛋白飼料)以及薯類等合計進口量去年已超過3000萬噸。因此,糧食進口給國內生產帶來的壓力,實際上是大豆以外糧食進口的增加,這是個結構性問題。
                              說中國糧價比國際市場高,指的是在關稅配額內進口的糧食才有這樣大的差距。但是中國在加入WTO時承諾的關稅配額數量是有限的,小麥963.6萬噸/年,玉米720萬噸/年,大米532萬噸/年。從關稅配額內進口的情況來看,去年只進口了250多萬噸小麥、250多萬噸玉米、300多萬噸大米,合計為818萬噸,僅占到關稅配額數量的40%左右。對這部分進口糧食只征收1%的關稅,所以價格才比國內的價格低很多。
                              中國加入WTO時,承諾三大谷物進口量如超過關稅配額數量之后,將采用正常關稅,即65%的稅率。超過關稅配額數量之后,國際市場的三大谷物目前是無法進入中國市場的。但是,在近兩年的國際貿易中,存在以進口玉米替代品來避開關稅配額的現象。進口大麥、高粱、DDGS、木薯等以替代玉米,使得國內玉米的銷售受到沖擊,出現滯銷積壓,這是中國糧食市場當前面臨的突出問題。因此,對于中國政府和農民來而言,需要考慮的問題是采取何種措施調節國內的糧食價格,以抑制玉米替代品進口的任意增長。
                              應把國內糧價回歸到與國際市場糧食價格相近的水平。這樣有利于抑制糧食進口、減少國內糧食庫存量、恢復國內糧食的市場流通。而對于農民的收益損失,政府可以采取WTO所允許的綠箱補貼政策給予彌補,這種補貼與糧食產量、糧食價格脫鉤。
                              政策調整要考慮農民利益及對國際市場的影響
                              當然,上面所述是目前調整糧食政策的初步思路,在具體實施過程中也會面臨很多困難。具體來講,從生產總量上看,中國糧食(不包括大豆和薯類)總產量超過5億噸,全球第一。但對于中國政府而言,調整糧食政策除了需要考慮保障糧食安全之外,還要考慮到仍居住在農村的六億多農民的生存與發展。因此,中國的糧食政策,不僅僅是一個單純的產業政策,更是關系到六億農民生存發展的重大經濟社會政策。中國在確保國家糧食安全方面既有信心,也有憂慮。歷史教訓告訴我們,如果農業政策不當,損害了農民利益,會導致糧食產量的持續下降。
                              自1978年中國實行改革開放的37年來,中國的糧食產量出現過兩次大幅度的波動。第一次是1984年前后。從改革開放初期1979年以后,糧食產量連續六年以5%左右的速度增長,一直到1984年,糧食產量第一次超過了8000億斤(4億噸以上)。政府調整了糧食政策,但是農民沒有接受,于是糧食產量連續四年下降,直到1989年糧食產量才恢復到五年前的水平。第二次是20世紀90年代末。1998年中國的糧食產量創造了20世紀的最高水平,達到了5.123億噸。但從1999年開始,糧食產量開始下降,一直降到2003年的4.3億噸。然后在一系列政策刺激下,糧食產量從2004年開始回升,直到2008年才超過1998年。糧食產量的“一個下坡、一個上坡”,恢復之路一共走了十年。
                              所以,從歷史經驗來看,中國政府調整糧食政策要特別謹慎,糧食的價格形成機制、對農民的補貼政策和糧食的收儲政策改革要充分考慮農民利益、避免再次出現糧食產量的大幅度下降。
                              同時,中國作為糧食生產第一大國與重要的糧食進口國,糧食政策的調整還會對國際糧食市場產生巨大影響。中國目前每年從國際市場進口的糧食(谷物+大豆+薯類)超過一億噸,是全球最大的糧食買主,其糧食政策的變化對全球糧食市場將產生較大影響。尤其是2008年全球金融危機爆發以來,全球經濟增長的舊動力結構被打破,新動力結構尚未形成。目前這種在能源、礦產資源、糧食等領域進行著的不計成本的惡性競爭,是不可持續的。
                              綜合國內外各方面因素,中國政府下一步的糧食政策為適當調減當期的產量,但將著力保持生產能力的穩定和提升。在剛剛通過的“十三五”規劃建議中提出了一些政策,例如,實行輪作休耕的試點、實行“藏糧于地、藏糧于技”的戰略等,這實際上發出了一定程度上適當調整近期糧食產量的信號。但作為擁有13.7億人口的大國,中國一定要堅持依靠自身能力來保障糧食安全的國策。在“十三五”規劃建議中,仍然強調谷物基本供給,口糧絕對安全。中國人的口糧,基本上是小麥和稻米,這個大的政策不會有大的調整。除口糧之外的其他需求,將更多地依靠國際市場來調節,這將是一個長遠的方針。在一定意義上講,中國糧食供求關系的長期穩定,也有利于保障全球的糧食安全。中國在調整糧食政策時也要對全球糧食市場持負責任的態度,統籌國內和國際糧食市場,尋求國內糧食生產和適度進口之間的最佳結合點。
                             


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